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O pensamento do TCU sobre as organizações sociais

April 6, 2017

 

 

Degravação do pronunciamento do Ministro Weder de Oliveira, do Tribunal de Contas da União, realizado no Seminário Acadêmico - As Organizações Sociais e a Gestão de Serviços Públicos, promovido pelo Instituto de Direito Público de Brasília, em 10 de outubro de 2016

 

Pronunciamento do Ministro Weder de Oliveira, do TCU sobre as organizações sociais

 

A primeira observação é a de que, quando nós lemos a Lei nº 9.637, das Organizações Sociais, não parece se tratar de uma Lei que vise à transferência de gestão de serviços públicos para o Terceiro Setor. Uma primeira leitura nos remete à ideia de fomentar a ação social, fomentar o desenvolvimento da sociedade em áreas de interesse público chamado de Setor Público Não Estatal.

Essa Lei se aplica a diferentes setores estatais. Vou dar um exemplo, o IMPA, Instituto de Matemática Pura Aplicada é uma OS. No setor federal, temos a maior parte das OSs vinculadas ao setor da ciência e tecnologia. São áreas onde a ideia de fomentar a atuação técnica, de fomentar que pessoas interessadas em desempenhar uma ação pública dentro do direito privado recebam o apoio governamental.

A primeira discussão é a de que é uma Lei que foi pensada com esses objetivos, mas que também deixou possibilidades de ser utilizada na gestão de serviços públicos, que precisa ser avaliado para que não aconteça o que foi mencionado pelo Dr. Renato Rainha, que é uma transferência geral para o Terceiro Setor, OSs, da gestão de serviços públicos. Talvez, no escopo fundamental, transformar esses setores numa gestão terceirizada de serviços públicos. De forma geral, parece que a ideia sempre foi fomentar o desenvolvimento da sociedade e ampliar o atendimento.

Segundo ponto muito importante é porquê fazer a transferência da gestão para uma Organização Social. É preciso saber qual a vantagem, o que nós iremos transferir, que está sendo executado diretamente pelo Governo para uma Organização Social. Qual a vantagem para a administração.

Essa ligação do Terceiro Setor é uma área bastante complexa. É interessante o fato de termos organizações do Terceiro Setor que não querem trabalhar com o Governo. Elas querem trabalhar exclusivamente mobilizando a sociedade – mobilizando a atuação voluntária; mobilizando a atuação cidadã, mobilizando  essa vontade de participar socialmente dos destinos do país e do desenvolvimento de certas políticas públicas. Mas por outro lado, temos organizações do Terceiro Setor, organizações da sociedade civil, que desejam participar como prestadoras de serviços para o Estado. Então em algum momento, aquilo que começa como uma parceria entre Estado e sociedade civil começa a se aproximar quase de uma relação entre estado e empresas. Que elas, se não são virtualmente contratadas, começam a funcionar em uma lógica empresarial. E aí vimos surgir Oscips que deixaram de ser Oscips e passaram a ser, meramente, a criação de um instituto jurídico usado efetivamente para prestar serviço. Perdeu criação de um instituto jurídico que é usado efetivamente para prestar serviço. Perdeu aquele caráter de mobilização social do cidadão, de mobilização cidadã. Há casos, até, mencionados, como o caso do  Instituto Candango de Solidariedade. Não dá nem para falar que é um caso negativo de mau funcionamento da OS, porque OS não é. É uma fraude, um desvirtuamento absurdo que aconteceu e que foi bem combatido aqui no Distrito Federal e nós queremos que não se repita, mas dificilmente algo dessa natureza vai se repetir.

Nós encontramos denúncias de vendas de OSCIPs - alguém quer celebrar uma parceria com o setor público, e vende uma OSCIP. São desvirtuamentos completos da ideia do instituto, que é o de fomentar o Terceiro Setor. Mas ai é um passo fundamental, que já foi objeto de acórdãos no Tribunal, dizendo que é necessário demostrar a vantagem em se executar aquele serviço, a gestão de um hospital, por meio de uma Organização Social. E essa organização social precisa deter capacidade. No primeiro momento poderíamos pensar, ora se nós temos um certo município ou aqui no Distrito Federal um exemplo de uma entidade filantrópica que faz uma excelente gestão de um hospital, nós podemos aproveitar a expertise dessa entidade para que ela possa trazê-la ao setor público e gerir hospital, mas se nós não temos entidades assim, qual a vantagem de trazer ou fomentar a criação da OS para trabalhar com o setor privado? Na verdade, precisaria primeiramente ter OSs atuando com essa perspectiva e mostrando que são eficientes, para depois, de certo modo, fomentá-las e trazê-las para o setor público.

De outro modo, também muitas vezes não fica claro qual é o ganho fiscal para o Estado mudar o modelo. Qual é o ganho fiscal? O ganho não deve ser fiscal, deve ser de eficiência, de melhoria da qualidade. O que em tese, se transferirmos um hospital com um orçamento de 200 milhões de reais nos últimos anos, a ideia não é termos 500 milhões no próximo ano. O Estado está cada vez com menos recursos disponíveis. A ideia deve ser a de, com os mesmos 200 milhões, aquela entidade ser capaz de entregar melhores serviços e maior atendimento.

A ideia que vem interpassando modelos como a OS, nós temos Serviços Sociais Autônomos. Antes, nós tínhamos o Sistema S clássico, nós passamos a ter, por exemplo, a APEX, a ABDI, a Rede Sarah, que são serviços sociais autônomos que operam na lógica do contrato de gestão.

Temos a previsão constitucional de qualificarmos fundações, autarquias, como agências executivas, que também celebrariam contrato de gestão. Temos o exemplo do Inmetro que é uma executiva que celebra contrato de gestão.

Qual é a lógica do contrato de gestão que não é contrato de prestação de serviço, o Estado não está adquirindo serviço e assim não se trata de licitação. Também é uma lógica congenial, mas, no fundo, nós temos um contrato de gestão de OS que tem a sua natureza jurídica especifica.

Tudo está baseado em contrato de gestão. Agora, ao fazer essa transferência, em muitos casos, passa-se a impressão de que o estado está transferindo para a iniciativa privada um ônus elevado de administrar e pronto. Ao contrário, tratar com Organizações Sociais, tratar com qualquer modelo de autonomia, de ampliação de autonomia, de ampliação de flexibilidade, a contrapartida é o ganho de eficiência. Seja nos contratos celebrados com agências executivas, seja nos contratos com as agências reguladoras, seja nos contratos com os serviços sociais atípicos é o ganho de eficiência.

Aí, nós passamos a ter uma necessidade de altíssimo nível de profissionalização, porque, de acordo com a Lei Federal, é preciso definir metas, é preciso definir critérios objetivos de avaliação, indicadores de qualidade, indicadores quantitativos; e qual a nossa experiência em trabalhar dessa maneira? A ideia de sair do controle dos meios para o controle dos fins, ela aumenta enormemente o grau de dificuldade da Administração. Esses contratos, se nós formos observar o texto legal, devem ser muito fiscalizados: nós temos que ter a supervisão do órgão que responde por aquele contrato, ou seja a Secretaria de Saúde – uma fiscalização permanente, contínua e aí não é fiscalização apenas a posteriori. É fiscalização concomitante, do órgão da secretaria que também irá exercer a fiscalização posterior por meio da prestação de contas. É necessário ter uma comissão de avaliação especialista. Não são pessoas indicadas para fazer de conta que são membros de uma comissão de avaliação e apenas depois assinar um relatório em que não fez avaliação nenhuma, apenas comparou meta prevista com meta realizada. É preciso de um especialista para fazer isso, essa checagem precisa ser feita por  um especialistas -  para saber se as metas foram bem definidas, saber se podemos definir outras metas, outros critérios, avaliar a gestão de um hospital por exemplo, isso é bastante complexo.

Nos Tribunais de Contas, no caso o Tribunal de Contas da União, eles têm uma forma de atuação proativa nessas áreas, que é no sentido de avaliar se os órgãos aos quais a Lei deu competências para monitorar a avaliação simultânea, estão fazendo isso. Primeiramente, o contrato de gestão efetivamente é um contrato que segue a Lei? Há indicadores? Não pode ser aqueles indicadores mencionados aqui, aquelas metas mencionadas – meta: melhorar o atendimento à população. Como medir?

Segundo, o que exige um grau de dificuldade enorme também, como  compatibilizar o volume de recursos com as metas? A experiência vai indicar essa melhor correlação no futuro.

 O Tribunal de Contas da União pode fazer um controle de primeira ordem, que é o controle direto. Nós não vamos fazer isso com prestação de contas porque, no âmbito do TCU, nós não estamos demandando prestações de contas nas OSs diretamente para o Tribunal, mas podemos fazer auditorias, fazer fiscalização quando há evidências que o controle primário que é exigido pela Secretaria não está sendo muito bem exercido.

Nós realizamos algumas auditorias nessas áreas, uma delas foi exatamente nesse sentido, avaliar se o Ministério da Ciência e Tecnologia estava exercendo adequadamente suas funções com relação aos contratos de gestão que ele tem com algumas Organizações Sociais. Fizemos outra auditoria, em vários Municípios e estados no Brasil para avaliar como Municípios, como o Estado, a Prefeitura, estavam acompanhado os contratos de gestão, e boa parte dos problemas aqui mencionados foram detectados. Primeiro, não há nenhum estudo, nenhum diagnóstico, nenhuma justificativa fundamentada para a transferência para uma Organização Social. Em alguns casos basicamente uma Organização Social comparecia. Realmente não dá para esperar que muitas compareçam porque não temos muitas OS. Segundo, a dificuldade de estabelecer critérios para a seleção de uma OS, em detrimento de outra mesmo sendo um processo seletivo, um chamamento público - como escolher entre A ou B? Terceiro, ao definir que o contrato terá o valor de 200 milhões ao longo de 1, 2 ou 3 anos, qual é a base para esse valor ter sido fixado? Qual é a correlação que isso tem com as metas? Como nós vamos executar esse contrato?

Outro ponto, os conselhos de saúde nunca eram ouvidos claramente. Então o modelo para funcionar dentro da sua expectativa;  e não ser desvirtuado e passar a ser combatido, a ser criticado e a ser ideologizado, ele precisa seguir as premissas da Lei e nós temos que ter uma relação muito profissional nessa transferência para o setor privado. Um outro ponto importante é, para uma Organização Social só é interessante, estamos falando de organizações sérias,  quando ela já tem a expertise de saber gerenciar aquela matéria, aquele hospital, por exemplo, caso contrário, ela terá desafios muito grandes para serem atendidos, porque ela terá que gerenciar com eficiência seguindo os princípios da administração pública. Embora esteja dispensada das licitações, da Lei de licitações, esteja dispensada do concurso público restrito, ela deve observar parâmetros de economicidade, que irá caber ao TCU, ao TCDF, a alguns Tribunais de Contas avaliar. Porque, no caso da lei federal, um dos princípios a serem observados na execução e na elaboração do contrato, é o da economicidade. Então elas têm um duplo desafio, elas têm que gerir conforme o setor privado - porque a transferência que se faz para o setor privado parte da premissa de que seria mais eficiente. Nunca fica, exatamente, muito claro porque o setor privado seria mais eficiente do que nós. Essa coisa parte de um axioma. O setor privado necessariamente será mais eficiente para realizar essa política do setor público, então não precisamos provar mais nada. Na verdade, não é bem assim, nós precisamos saber qual é o nosso ganho, o porquê de fazer essa transferência e depois se preparar para que isso possa efetivamente acontecer com um contrato de gestão, e esse contrato de gestão é Governo Federal ou Governo Estadual se comprometem a cortar 200 milhões, que não são pagos contra a prestação de serviço, eles vão ser entregues seguindo um cronograma adequado e vai cobrar resultados. Se os resultados não forem cobrados, nós não estamos mais falando de um contrato de gestão. Já não é mais contrato de gestão e aí a legitimidade dessa política se perde. Se os resultados forem cobrados, então possivelmente nós vamos ter um melhor atendimento da população. Agora, algumas vantagens aparecem em relação às OSs quando tudo isso é bem analisado: as OSs tenderiam a ter maior estabilidade de direção técnica, já que quando muda o Governo, muda o Diretor do hospital. Então a ideia é que a gestão, a direção, seja técnica de especialistas, e talvez aí esteja uma das maiores contribuições do modelo, não tem prazo enquanto estiverem cumprindo isso bem.

De certo modo, nós temos uma gestão meio pública e meio privada, porque o conselho de uma administração de uma OS terá representantes públicos que não estão ali apenas para homologar decisões, eles estão ali para participar das decisões, mas assim como especialistas do setor privado, especialistas naquela matéria.

Então concebida com essa qualidade técnica e profissional, uma OS pode trazer muitas contribuições, mas concebida apenas como uma forma de transladar para uma Organização que talvez não tenha essa expertise e deixar a Administração por conta dela, exclusivamente, e o Estado se afastando de suas funções, nós certamente vamos ter muitos problemas nas Organizações Sociais, principalmente se os Tribunais de Contas atuarem de uma forma mais intensiva

Eu já tive oportunidade, em um debate no TCU, de manifestar essa opinião. Locais onde estão começando com o modelo de OS, nós deveríamos ter um projeto especial de fiscalização do Tribunal, para garantir que o modelo funcione da maneira profissional e técnica como deve funcionar, pare que o resultado final não seja vários escândalos, como os que já foram noticiados de OSs que funcionam efetivamente piores do que a Gestão pública, mas agora com ganhos privados por meio de salários maiores, por profissionais que não trabalham ou dirigentes que não atuam exatamente como profissionais do setor privado, são OSs que estão garimpando contratos de Gestão com o Governo em um desvirtuamento da ideia de Organização Social - uma Organização organizada por cidadãos com especialidade, com vontade e dedicação nesta área.

Os Tribunais de Contas, nessa matéria, têm uma importância fundamental e podem ser considerados como parceiros da Administração. Retirada um pouco a carga ideológica, política partidária, e nos focando naquilo que realmente interessa, que é, escolhido o modelo por decisão legislativa, por decisão do Governo legitimamente eleito para isso, é garantir que o modelo siga a ordem legal, siga a ordem da eficiência, e nós poderemos, nos Tribunais de Contas, auxiliar a Administração e também auxiliar o controle social, perante a sociedade, de que o modelo não está sendo desvirtuado, que nós estamos buscando realmente melhorar o atendimento, com mais consultas, melhor qualidade, com os mesmo volume de recursos que anteriormente o estado utilizada. E aí a discussão que vai ser ainda muito relevante pela frente, dependendo do modo em que isso evolua, é em que medida se pode transferir tudo, em que medida se pode transferir apenas uma parte, em qual medida não é mais interessante fomentar pequenas organizações, para UPAS, pequenos laboratórios. Se o modelo começar corretamente, e for acompanhado corretamente pelo Ministério Público, pelos Tribunais mencionados anteriormente. Para que isso funcione devemos ter uma concertação institucional de todas as instituições da Administração, a Secretaria, Ministério Público, Tribunal de Contas, Controladoria, o controle social, buscando não combater o modelo da priori que já foi julgado constitucional, mas atuar para que este modelo funcione, para que este modelo não caia em um desvirtuamento.

Muito obrigado.

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