logoidisa.png

Acórdão TCU 352/2016

January 13, 2016

 

 

 

Número interno do documento:

AC-352-5/16-P

Número do Acórdão:

352

Ano do Acórdão:

2016

Colegiado:

Plenário

Processo:

017.783/2014-3

Tipo do processo:

RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA)

Interessado:

3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Conselho Federal de Medicina.

Relator:

BENJAMIN ZYMLER

Representante do Ministério Público:

não atuou.

Unidade técnica:

Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (Secex-PR).

Representante Legal:

não há

Assunto:

Fiscalização de Orientação Centralizada com objetivo de avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. Consolidação. Análise das oitivas.

Sumário:

RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. Avaliação de ajustes firmados por órgãos estaduais e municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. inexistência de estudos que demonstrem as vantagens de terceirização de serviços de saúde. baixa ou nenhuma participação do Conselho Municipal de Saúde nas decisões. ausência de planilha de composição de custos unitários. fiscalização deficiente. celebração de contrato de gestão com entidade privada não qualificada como organização social e com entidade privada com fins lucrativos. termos de parcerias celebrados para mera intermediação de mão de obra, sem que a entidade tenha capacidade instalada própria. oitivas. determinações.

Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria consolidando Fiscalização de Orientação Centralizada, que teve como objetivo avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais e estaduais com entidades privadas para terceirização de profissionais de saúde com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante os motivos expostos pelo Relator, em:

9.1. determinar ao Ministério da Saúde com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que oriente todos os entes federativos a observarem as seguintes diretrizes na celebração de ajustes com entidades privadas visando a prestação de serviços de saúde:

9.1.1. a contratação de entidades para disponibilização de profissionais de saúde deve ser precedida de estudos que demonstrem as suas vantagens em relação à contratação direta pelo ente público, com inclusão de planilha detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos ajustes, além de consulta ao respectivo Conselho de Saúde;

9.1.2. o credenciamento pode ser utilizado para a contratação de profissionais de saúde para atuarem tanto em unidades públicas de saúde quanto em seus próprios consultórios e clínicas, sendo o instrumento adequado a ser usado quando se verifica a inviabilidade de competição para preenchimento das vagas, bem como quando a demanda pelos serviços é superior à oferta e é possível a contratação de todos os interessados, sendo necessário o desenvolvimento de metodologia para a distribuição dos serviços entre os interessados de forma objetiva e impessoal;

9.1.3. devem ser realizados estudos que indiquem qual sistema de remuneração dos serviços prestados é mais adequado para o caso específico do objeto do ajuste a ser celebrado, levando em consideração que a escolha da forma de pagamento por tempo, por procedimentos, por caso, por capitação ou a combinação de diferentes métodos de remuneração possui impacto direto no volume e na qualidade dos serviços prestados à população;

9.1.4. os processos de pagamento das entidades contratadas devem estar suportados por documentos que comprovem que os serviços foram efetivamente prestados – demonstrando o controle da frequência dos profissionais, os procedimentos realizados, os pacientes atendidos – e que garantam que os impostos, taxas e encargos trabalhistas aplicáveis ao caso foram devidamente recolhidos;

9.1.5. não há amparo legal na contratação de mão de obra por entidade interposta mediante a celebração de termos de compromisso com Oscip ou de instrumentos congêneres, tais como convênios, termos de cooperação ou termos de fomento, firmados com entidades sem fins lucrativos.

9.2. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e acórdão que a fundamentam:

9.2.1. ao Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass);

9.2.2. ao Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems);

9.2.3. ao Conselho Federal de Medicina (CFM);

9.2.4. à Comissão de Seguridade Social e Família e à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle, da Câmara dos Deputados;

9.2.5. à Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle e à Comissão de Assuntos Sociais, do Senado Federal;

9.2.6. ao Departamento nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde;

9.2.7. à Controladoria Geral da União; e

9.2.8. à Secretaria de Controle Externo da Saúde, para fomentar o planejamento das ações de controle no âmbito do próximo Relatório Sistêmico de Fiscalização da Saúde (FiscSaúde);

9.3. autorizar à Secretaria-Geral de Controle Externo a inclusão no Plano de Controle Externo do presente exercício a realização de novas ações para fiscalizar os ajustes celebrados com entidades privadas para terceirização de profissionais de saúde com recursos do SUS.

Quórum:


13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Benjamin Zymler (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

Relatório:

Trata-se de Relatório de Auditoria consolidando Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), realizada na forma de Auditoria de Conformidade, que teve como objetivo avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

2. Transcrevo, a seguir, o corpo do Relatório de Auditoria (peça 54) elaborado por equipe da Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (peças 55 e 56):

“1. Introdução

Histórico

Esta fiscalização é originária de deliberação constante em Despacho de 10/6/2014, do Ministro-Relator Benjamin Zymler, no TC 013.721/2014-3.

Em 2011, a Secex-PR elegeu como Tema de Maior Significância Local as parcerias realizadas pelos governos municipais do estado com entidades privadas por meio de transferências voluntárias. Foi realizada uma série de fiscalizações, primeiro com o objetivo de levantar informações acerca da atuação de tais entidades, para depois verificar a regularidade em sua atuação na gestão de recursos federais.

As parcerias realizadas pelos municípios do estado com entidades qualificadas como Oscips para contratação de profissionais de saúde foram apontadas como de elevado risco, relevância e materialidade. Ainda em 2011 foi realizada Auditoria de Conformidade (TC 003.953/2011-4) em três municípios (Paranaguá, Pinhais e Castro) com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação dos recursos federais repassados a Oscips, provenientes de transferências fundo a fundo da saúde.

Os principais achados identificados foram:

Utilização da modalidade de licitação incorreta (Pregão Presencial - Concorrência Pública - Dispensa de Licitação), em detrimento do Concurso de Projetos definido no Decreto 3.100, de 30/6/1999;

Contratação das Oscips mediante instrumento diverso de Termo de Parceria, em desacordo com o art. 8º do Decreto 3.100/1999;

Inexistência de orçamento prévio nos processos de contratação das entidades, contrariando as disposições da Lei 8.666, de 21/6/1993 e da Lei 10.520, de 17/7/2002;

Superfaturamento caracterizado pelo pagamento de horas relativas a plantões médicos cujas prestações não foram comprovadas;

Não comprovação dos efetivos custos incorridos na prestação dos serviços, contrariando as disposições da Lei 9.790, de 23/3/1999;

Faturas emitidas e pagas em desconformidade com as planilhas de custos dos correspondentes termos de parceria/contratos;

Comprovação irregular de custos descritos como pagamentos supostamente efetuados a título de coordenação, em valores e quantitativos superiores aos previstos nos ajustes;

Movimentação irregular de recursos financeiros arrecadados em razão de pagamentos efetuados no âmbito dos termos de parceria/contratos firmados com entes públicos, caracterizada por transferências e/ou saques em espécie;

A auditoria foi apreciada pelo Acórdão 586/2012-TCU-Plenário, que determinou a instauração de seis processos específicos de Tomada de Contas Especial. Três deles foram julgados pelos Acórdãos 696, 1.556 e 1.557/2014-TCU-Plenário, em que os gestores municipais e da Oscip tiveram as contas julgadas irregulares e condenados ao recolhimento do débito e pagamento de multa.

Tendo em vista a relevância e materialidade do tema, o TCU decidiu por realizar auditorias de conformidade semelhantes em outros estados, com o objetivo de avaliar se a atuação das Oscips seguia o padrão observado no Paraná. Foi instaurada, então, esta Fiscalização de Orientação Centralizada, com a participação de secretarias do TCU nos estados da Bahia, Maranhão, Paraná, Santa Catarina, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

Porém, para que as auditorias fossem planejadas em cada estado, mostrou-se necessário que as Secex realizassem um levantamento prévio de informações, buscando identificar quais Oscips atuavam nos respectivos estados e em que municípios. Dessa forma, cada Secretaria ficou responsável por realizar uma Produção de Conhecimento acerca da atuação das transferências de recursos para Oscips no seu estado.

O que se observou nas produções de conhecimento realizadas é que o modelo de terceirização de profissionais de saúde por meio de Oscips não era empregado nos demais estados da mesma forma que no Paraná. Identificou-se a celebração de outros tipos de ajustes, com diferentes tipos de entidades. A partir daí, decidiu-se por se ampliar o escopo das auditorias a serem realizadas na FOC, com o objetivo de avaliar as diferentes formas de contratação de profissionais de saúde.

Cada Secex participante da FOC instaurou processo apartado de auditoria de conformidade, elencados a seguir:

BA: 020.173/2014-8

MA: 023.874/2014-7

PR: 024.432/2014-8

RJ: 015.820/2014-9

RS: 020.514/2014-0

SC: 024.434/2014-0

Objetivo e Questões de Auditoria

O objetivo desta FOC foi avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde.

Cada Secex ficou responsável por escolher os municípios e o período que seriam fiscalizados. Os municípios escolhidos foram os seguintes:

BA: Barra do Choça, Candeias, Ibirapitanga, Jeremoabo;

MA: Imperatriz;

PR: Bela Vista do Paraíso;

RJ: Itaboraí

RS: Candelária, Porto Alegre e Vacaria;

SC: Balneário Camboriú.

Tendo em vista que as produções de conhecimento apontaram para diferentes modelos de contratação utilizados pelos municípios, cada fiscalização realizada no âmbito desta FOC utilizou matriz de planejamento específica, com questões de auditoria voltadas para o tipo de ajuste que estaria sendo fiscalizado. Assim, quando o instrumento utilizado fosse um termo de parceria com Oscip, os aspectos da contratação analisados foram diferentes daqueles observados em contratos administrativos com empresas privadas ou credenciamento de pessoas físicas.

A seguir são descritas as questões de auditoria presentes na matriz de planejamento inicial, a partir da qual foram elaboradas matrizes adaptadas a cada caso:

A terceirização da contratação de profissionais de saúde foi precedida de planejamento adequado e dos procedimentos exigidos em lei-

A seleção da entidade responsável pela prestação do serviço foi regular quanto às disposições legais-

Houve análise do governo municipal quanto à capacidade operacional da entidade para prestar o serviço e a entidade conseguiu comprovar que detinha os requisitos necessários e exigidos por lei-

A contratação da entidade foi formalizada por instrumento jurídico competente-

O ajuste foi executado nos prazos, etapas, quantidades e requisitos nele definidos-

A entidade utilizou os recursos recebidos na execução dos serviços de acordo com o estabelecido no ajuste e nos normativos legais-

Houve aplicação de recursos do ajuste em atividades da própria entidade-

O município realiza os controles necessários para avaliar a execução dos serviços-

Metodologia

A metodologia utilizada pelas equipes de auditoria foi implementada a partir da aplicação dos procedimentos de auditoria definidos nas Matrizes de Planejamento adaptadas a cada tipo de ajuste analisado. Os trabalhos consistiram na realização de entrevistas não-estruturadas, inspeção física, análise dos processos administrativos de planejamento das contratações, licitações e respectivos ajustes, prestações de contas e processos de pagamento, avaliação dos controles acerca da execução dos serviços contratados.

Cabe destacar que a auditoria realizada no estado da Bahia contou com a participação do Tribunal de Contas do Estado da Bahia e do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, a partir de projeto de cooperação desenvolvido dentro da Rede de Controle, o que possibilitou a fiscalização e propostas de encaminhamento não apenas direcionadas aos recursos federais, mas sim de todos os recursos empregados nas contratações, das três esferas de gestão.

Já em Santa Catarina, a auditoria no Hospital Municipal Ruth Cardoso contou com a participação de auditores do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) no estado. Segundo a equipe de auditoria do TCU, a referida parceria foi fundamental para o bom encaminhamento da auditoria, ante a expertise das servidoras, tendo em vista importante auxílio na análise dos dados contidos no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e na condução das entrevistas junto aos usuários do Hospital, que tiveram por objetivo examinar a qualidade dos serviços prestados pelas empresas contratadas, além de verificar o grau de satisfação dos usuários de forma geral (pacientes, familiares, população que acorre ao pronto atendimento, pessoal de apoio, enfermeiros, etc.).

Com o objetivo de validar os achados da auditoria e as propostas da equipe, foi realizado em Brasília em 10/11/2014 um Painel de Referência, que contou com a participação de representantes do Ministério da Saúde, dos Conselhos Nacionais de Secretários Estaduais de Saúde (Conass) e Secretários Municipais de Saúde (Conasems), do Ministério Público do Trabalho, do Conselho Federal de Medicina, da Comissão de Estudos das Relações de Trabalho na Área da Saúde da OAB-SP e de membros da Academia, além de gestores e auditores do TCU.

Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU (Portaria TCU 280/2010) e observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade (Portaria Segecex/TCU 26/2009). As limitações enumeradas pelas equipes de auditoria nos correspondentes relatórios foram a indisponibilidade e atraso na apresentação de documentos pelos Municípios de Candeias e Ibirapitanga na Bahia, pelo Município de Itaboraí, no Rio de Janeiro, e pelo Município de Imperatriz, na Bahia.

Volume de Recursos Fiscalizados

As auditorias realizadas nos seis estados no âmbito desta FOC abrangeram um total de R$ 164.934.719,67, assim distribuídos:

BA: R$ 62.686.582,17;

MA: R$ 16.979.927,29;

PR: R$ 7.986.873,85;

RJ: R$ 44.205.163,75;

RS: R$ 26.106.766,49;

SC: R$ 6.969.406,12.

Benefícios Estimados da Fiscalização

A seguir são descritos os benefícios estimados pelas equipes de auditoria da FOC:

BA: restituição de valores a pagamento indevidos de diárias, em mais de um milhão de reais, taxa de administração e serviços pagos, mas não comprovados; aperfeiçoamento da gestão municipal no que tange ao processo de publicização e a correta utilização do contrato de gestão e do termo de parceria; e orientação normativa aos órgãos de controle interno;

MA: além de proposta que vise à correção de irregularidades ou impropriedades, ao incremento da economia, eficiência, eficácia e efetividade na contratação e na prestação de tais serviços, no que diz respeito ao Município de Imperatriz/MA, há ainda a possibilidade de o Tribunal imputar débito e aplicar sanções.

PR: possibilidade de imputação de débito no valor de R$ 3.270.757,24 e de aplicação de multa pelo Tribunal. Há também o envio de relatório para melhoria de atuação de outros órgãos de controle da administração pública, além da possibilidade de perda de qualificação do Instituto Corpore para o Desenvolvimento da Qualidade de Vida como Oscip, em decorrência de comunicação ao Ministério da Justiça de condutas que evidenciam indícios de inidoneidade da entidade.

RS: aperfeiçoamento do processo de terceirização das ações de saúde no âmbito dos municípios visitados, a partir da correção das impropriedades arroladas no relatório.

SC: o empenho do Executivo Municipal de Balneário Camboriú na busca da boa governança das ações de saúde a serem implementadas, consubstanciadas na efetiva observância da legislação pertinente e dos princípios licitatórios da moralidade, igualdade e isonomia, na melhoria nos controles internos, na fixação de metas de qualidade, eficiência e eficácia às empresas contratadas e no acompanhamento do atingimento de tais metas, em prol da oferta de saúde de boa qualidade à população local e entorno.

Já a consolidação da FOC teve como objetivo buscar soluções para os problemas identificados de forma geral. Assim, diante da ausência de regulamentação acerca da terceirização de profissionais de saúde, ao apresentar determinados parâmetros a serem seguidos por uma eventual normatização pelo Ministério da Saúde, estima-se como benefícios a maior segurança jurídica na contratação de profissionais de saúde para atuarem no SUS, além do aperfeiçoamento da concepção, execução e fiscalização dos ajustes celebrados, tendo em vista que os gestores federais, estaduais e municipais teriam direções a serem seguidas a partir de um regulamento central.

Visão Geral

A instituição do Sistema Único de Saúde pela Constituição Federal de 1988 (CF88) representou um marco para as políticas públicas de saúde no país. A saúde foi definida como um direito de todos e um dever do Estado, que deve garanti-la por meio de políticas sociais e econômicas. O SUS representou uma ruptura em relação ao modelo anterior, que atendia apenas à população vinculada ao mercado de trabalho formal, excluindo boa parte da sociedade do acesso aos serviços públicos de saúde. A CF88 universalizou o direito à saúde, todos os brasileiros teriam direito de receber assistência estatal, dentro de uma rede regionalizada e hierarquizada.

A organização do SUS está assentada em três pilares: rede (integração dos serviços Inter federativos), regionalização (região de saúde) e hierarquização (níveis de complexidade dos serviços). Estes são os pilares que sustentam o modelo de atenção à saúde, conforme dispõe o art. 198 da CF88.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

As três esferas de governo – União, estados e municípios – são responsáveis conjuntamente por garantir o direito à saúde, mas a descentralização das ações, principalmente para o âmbito municipal, foi consagrada como um dos princípios mais importantes do SUS, estabelecendo a CF88 que:

Art. 30. Compete aos Municípios:

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

Porém, a instituição de um sistema de saúde universal num país de proporções continentais tem se mostrado uma tarefa extremamente complexa e não são poucos os problemas enfrentados pelos entes governamentais e pela população na construção do SUS. Segundo as estimativas do IBGE para julho de 2014, dos 5.570 municípios brasileiros, 22% possuem população inferior a 5.000 habitantes e 69% possuem menos de 20.000 habitantes. O resultado são entes com estruturas de gestão inadequadas, sem capacidade para elaborar os estudos e diagnósticos necessários, construir planos e estratégias, formar carreiras, realizar investimentos, sem capacidade arrecadatória, dependentes na maioria dos casos das transferências de recursos da União.

Um dos maiores problemas enfrentados na gestão dos sistemas municipais de saúde corresponde à falta de profissionais de saúde, sejam médicos, enfermeiros, entre outros. Segundo Levantamento realizado pelo TCU em 2013 (TC 026.797/2013-5), 10% dos leitos hospitalares estavam indisponíveis, sendo que a principal causa apontada pelos gestores, em quase 50% dos casos, referia-se à falta de profissionais de saúde.

Em 2013, uma das questões que mais recebeu atenção no Brasil foi a contratação temporária de médicos estrangeiros pelo SUS. O Programa “Mais Médicos” do Ministério da Saúde foi instituído a partir do diagnóstico de que algumas regiões do país não contam com médicos suficientes para garantir atendimento adequado à população. Além disso, haveria uma grave desigualdade na sua distribuição, tanto entre as unidades da federação quanto dentro delas, com concentração de profissionais nas capitais.

Segundo o Conselho Regional de Medicina de São Paulo (CRM-SP), o país contava em 2010 com 1,86 médicos por 1.000 habitantes, o quinto menor valor entre 37 países com dados na OCDE. Todavia, além de o país apresentar uma quantidade de médicos baixa na comparação internacional, existem graves distorções na distribuição dos médicos entre os estados da federação, e também entre os municípios - capitais e o interior.

A distribuição dos médicos segue o porte dos municípios. Os 38 municípios com mais de quinhentos mil habitantes concentram 47,91% dos postos de médicos. O Brasil possui 1.302 municípios com até cinco mil habitantes, mas apenas 914 médicos atuam nestes municípios. Por conseguinte, caso se considere que nenhum dos municípios conta com mais de um médico, ainda assim 388 municípios não disporiam de um único médico.

Além da comparação entre capitais e interior, é preciso considerar também as diferenças entre os sistemas público e privado de saúde no Brasil. Parte da população recorre a planos de saúde privados, o que lhe confere maior acesso a serviços de saúde. Segundo o CRM-SP, para cada 1.000 usuários de planos de saúde, existem 7,60 postos de trabalho médico ocupados, enquanto que para a população dependente do SUS este índice é 1,95. É preciso ressaltar que posto de trabalho médico ocupado é diferente do indicador de médicos por 1.000 habitantes, pois um mesmo médico pode ocupar mais de um posto de trabalho; pode, por exemplo, ocupar simultaneamente um posto público e outro privado.

O SUS enfrenta diversos obstáculos para contratar médicos e outros profissionais de saúde. Além de muitos profissionais não desejarem se deslocar para localidades distantes dos grandes centros e com estrutura muitas vezes precária, os salários dos servidores públicos municipais estão limitados pelo subsídio do prefeito, que não é atrativo para profissionais de nível superior, principalmente aqueles de maior especialização. Muitos concursos públicos realizados terminam desertos ou há uma alta rotatividade porque os servidores selecionados em pouco tempo procuram outras oportunidades. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4/5/2000) também impõe limites para gastos com pessoal, o que dificulta a ampliação dos quadros das secretarias de saúde, sendo que as despesas com pessoal na área de saúde consomem por volta de 80% do montante de seus recursos.

Diante desse quadro, os governantes têm adotado medidas alternativas para a contratação de profissionais de saúde, em muitos casos sem suporte legal que as autorizem. As auditorias realizadas nesta FOC analisaram os seguintes tipos de ajustes:

Termos de Parcerias celebrado com Oscips, nos municípios de: Vacaria-RS; Bela Vista do Paraíso-PR; Itaboraí-RJ; Barra do Choça-BA; Ibirapitanga-BA.

Contrato de Gestão com Organização Social: Candeias-BA.

Convênio com entidade sem fins lucrativos: Candelária-RS;

Contrato Administrativo com empresa de serviços médicos: Porto Alegre-RS; Balneário Camboriú-SC; Imperatriz-MA.

Contrato Administrativo com cooperativa: Jeremoabo-BA.

Credenciamento de pessoas físicas e jurídicas: Balneário Camboriú-SC.

Consolidação das audidorias realizadas nos municípios

Este Capítulo tem como objetivo apresentar os principais achados das auditorias realizadas nos governos municipais. Cinco Secex estaduais participaram da FOC: Bahia, Maranhão, Paraná, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, sendo que a Secex-PR também realizou auditoria em Santa Catarina. Foram fiscalizados onze municípios e o governo estadual da Bahia. A seguir são apresentados os principais achados das auditorias realizadas. Optou-se por se organizar os achados com base nas fases da contratação: planejamento, seleção, contratação, execução e controle.

Observa-se que existem problemas graves na atuação dos municípios, que não cumprem com funções essenciais para garantir a boa execução dos ajustes. O planejamento em muitos casos sequer é elaborado e, normalmente, não conta com documentos básicos como orçamento prévio e planilha de custos. A seleção das entidades a serem contratadas em muitos locais não apresenta competição, inexistindo procedimento licitatório, concurso de projetos ou chamamento público, na maioria das vezes sendo realizada dispensa de licitação indevidamente. Quando é realizada alguma forma de seleção, muitas vezes há fortes indícios de direcionamento. Muitos dos ajustes celebrados não apresentam cláusulas essenciais e os objetos são descritos de forma vaga. As administrações municipais, na maior parte dos casos, não designaram representante formal para fiscalização da execução dos ajustes e os processos de pagamento são lastreados com documentação inapta a demonstrar a liquidação regular da despesa e que não comprovam a execução adequada do objeto do ajuste.

Ausência ou precariedade do planejamento da terceirização

Independentemente da espécie de terceirização promovida – Organização Social, Oscip, cooperativa, empresa privada – observa-se em quase todos os casos analisados a ausência de um planejamento adequado.

Não existem estudos que demonstrem que a terceirização é a melhor opção ao caso analisado, que aponte as vantagens da contratação de uma entidade privada para disponibilização de profissionais de saúde e que defina qual seria a melhor alternativa de terceirização.

A situação ideal seria a apresentação de um estudo específico para a unidade de saúde objeto da terceirização, efetuando a comparação, em termos de custos e produtividade, entre a situação de gestão segundo o regime aplicável ao Poder Público e a situação de gestão segundo o regime aplicável à entidade privada.

Contudo, em todos os casos que integraram o escopo da presente auditoria, nenhum dos processos administrativos de terceirização apresentou estudo capaz de demonstrar eventuais vantagens na contratação de profissionais via entidades privadas.

Antes mesmo de uma análise capaz de revelar eventuais vantagens da terceirização, observou-se que os processos de seleção e contratação das entidades para a gestão terceirizada carecem da simples estimativa orçamentária que deve integrar os autos de qualquer processo do qual resultará a aplicação de recursos públicos.

A elaboração de orçamento prévio e estimativa de custos é essencial para que o poder público avalie se uma determinada decisão é mais vantajosa, além de ser indispensável para qualquer processo de contratação de agentes privados, pois devem ser estabelecidos critérios de aceitabilidade de preços e fixados os preços máximos. Alguns dispositivos da Lei 8.666/1993 demonstram a importância do detalhamento dos custos previamente à contratação:

Art. 7º, § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

§ 4º É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.

Art. 8º A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48;

O Acórdão 3.239/2013-TCU-Plenário, que apreciou Auditoria Operacional realizada na transferência do gerenciamento de unidades de saúde para Organizações Sociais fez a seguinte determinação a alguns dos entes fiscalizados:

9.2.1. determinar que faça constar do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais estudo detalhado que contemple:

9.2.1.1. fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção;

9.2.1.2. avaliação precisa dos custos do serviço e ganhos de eficiência esperados da OS;

9.2.1.3. planilha detalhada com a estimativa de custos da execução dos contratos de gestão;

O mesmo Acórdão também firmou o entendimento de que:

9.8.2.2. do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais mostra-se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a estimativa de custos da execução dos contratos de gestão;

Em nenhum dos onze municípios visitados foi apresentado um estudo que demonstrasse as vantagens da terceirização e que apontasse qual seria o melhor tipo de ajuste a ser utilizado. Em oito dos onze municípios não havia planilha de detalhamento dos custos e do orçamento prévio.

No município de Porto Alegre-RS, a terceirização de profissionais de saúde no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde (SMS) não foi precedida de estudo acerca dos custos pertinentes à modalidade selecionada (contratação de empresa privada intermediadora de mão de obra), em comparação com aqueles praticados em relação aos profissionais pertencentes aos quadros da Secretaria, ou mesmo a elaboração de planilha de custos praticados no mercado em relação aos serviços contratados, e respectivos encargos, de acordo como vínculo de trabalho existente entre os profissionais e a empresa tomadora dos serviços.

Um aspecto identificado pela equipe de auditoria foi que a terceirização de profissionais médicos envolve vínculos das mais diversas naturezas, tais como a prestação de serviços por médicos contratados por vínculo de emprego, pelos próprios sócios ou associados, ou ainda pagamento de plantões médicos sem nenhum vínculo formal. Tais diferenças geram impactos diretos na formação dos custos, tendo em vista que apresentam diferentes regimes tributários, com recolhimento ou não de encargos trabalhistas. Tal questão será abordada no próximo Capítulo, quando serão analisados os diferentes modelos de terceirização utilizados pelos municípios.

Outro problema decorrente da ausência de um planejamento adequado no município de Porto Alegre é a realização sucessiva de contratações emergenciais. Nos exercícios de 2013 e 2014 foram realizadas dez contratações emergenciais envolvendo a disponibilização de profissionais de saúde, sendo que em alguns casos houve sucessão de contratação anterior, também caracterizada como emergencial. Nos autos dos processos administrativos estão presentes pareceres da Procuradoria Jurídica da SMS que apontam que as situações eram previsíveis e não emergenciais. Também foram celebrados contratos com vigência retroativa, contrariando o disposto no parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/1993, conforme Acórdão 25/2007-TCU-Plenário.

No Município de Candeias-BA, foi instaurado o processo de licitação na forma de concorrência pública para contratação de entidade sem fins lucrativos, qualificada ou que pretendesse qualificar-se como Organização Social, para celebrar contrato de gestão de operacionalização e execução das ações e serviços de saúde no Hospital Municipal José Mario dos Santos. Esse certame deu origem ao contrato de gestão firmado com o Instituto Médico de Cardiológico da Bahia (IMCBA), no valor anual de R$ 15.330.000,00.

O valor estimado para a contração fora de R$ 17.500.000,00. Acontece que não se depreende do processo licitatório a forma pela qual a Administração chegou a esta estimativa, uma vez que não consta planilha detalhada dos custos dos serviços que seriam contratados.

A situação se agrava, pois, no ano de 2014, foi realizado novo certame licitatório para a gestão do citado hospital, dando origem ao contrato de gestão firmado com o Centro Médico Aracajú Ltda., no valor anual de R$ 22.200.000,00. Os serviços foram estimados pela administração em R$ 24.000.000,00, mas, também neste caso, não existe planilha detalhada dos custos unitários que demonstrem como a Administração chegara a este valor. Em apenas um ano, a estimativa de custo do hospital variou, para maior, em 37,14%. E o valor do contrato foi acrescido em 44,81%, sem que ficasse evidenciado o porquê desta variação.

Ainda no mesmo município foi realizado pregão presencial para celebração de contrato de gestão, com entidade sem fins lucrativos para gestão e administração de Unidade de Pronto Atendimento (UPA), dando origem ao contrato de gestão também firmado com o IMCBA, pelo valor anual de R$ 4.452.000,00; entretanto, também não há nos autos do processo licitatório planilha detalhada dos custos unitários estimados para o certame.

No município de Imperatriz-MA, além dos processos de seleção e contratação das entidades não contarem com orçamento prévio e planilha detalhada dos custos, a equipe de auditoria identificou indícios de sobrepreço em determinados procedimentos contratados junto às empresas privadas.

Foram realizadas comparações dos preços pagos com aqueles fixados na Tabela SUS e com tabelas de remuneração de serviços médicos utilizadas por planos privados de saúde, como da Unimed e da Bradesco Seguros.

A equipe de auditoria apontou como causas do sobrepreço a negativa da realização de pesquisa de preços antes de se efetuar a contratação direta por dispensa de licitação e a ausência de estudo prévio que pudesse mensurar, de forma razoável, a estimativa do quantitativo mensal de cada procedimento.

Inexistência ou direcionamento dos processos de seleção das entidades

As auditorias realizadas no âmbito desta FOC avaliaram diversos tipos de ajustes celebrados pelos governos municipais, diferentes instrumentos jurídicos que apresentam diferentes normas que regulamentam seus procedimentos essenciais, entre eles a forma de escolha da entidade com a qual seria celebrada a contratação.

No caso de empresas privadas, a celebração de contrato administrativo deve ser precedida de processo licitatório regulado pela Lei 8.666/1993. A celebração de termo de parceria com Oscip deve ser precedida de concurso de projetos, como determina o art. 23 do Decreto 3.100/1999:

Art. 23. A escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para a celebração do Termo de Parceria, deverá ser feita por meio de publicação de edital de concursos de projetos pelo órgão estatal parceiro para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultoria, cooperação técnica e assessoria.

O convênio celebrado com entidade sem fins lucrativos é um instrumento que será utilizado apenas até 1º/8/2015, quando a Lei 13.019, de 31/7/2014, deverá entrar em vigor. A norma instituiu o termo de colaboração e o termo de fomento, instrumentos que substituirão os convênios na relação do poder público com as organizações da sociedade civil. Os convênios deverão ser usados apenas nas parcerias celebradas entre os entes governamentais, conforme determina a Lei:

Art. 84. Salvo nos casos expressamente previstos, não se aplica às relações de fomento e de colaboração regidas por esta Lei o disposto na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e na legislação referente a convênios,que ficarão restritos a parcerias firmadas entre os entes federados [grifo nosso].

A Lei 13.019/2014 ainda prevê a realização de chamamento público antes da celebração dos ajustes, assim definido pelo art. 2º da norma:

XII - chamamento público: procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumen